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    中國政府產業引導基金的現狀與問題梳理
    日期:2018/1/26  人氣指數:6519

    當前我國經濟步入“新常態”,尋找經濟中長期增長新動力成為促進經濟成功轉型的關鍵環節。與2008年4萬億投資基礎設施建設來刺激經濟不同,本輪經濟調整更傾向于在供給端深化改革,其中推進戰略性新興產業發展、促進“大眾創業,萬眾創新”發展是重要訴求,而產業投資必將是其中重要一環。在此背景下,政府引導基金被中央及地方政府視為推動產業優化升級、調整經濟結構的有利工具。

    和君作為國內專業領先的咨詢與資本機構,有幸參與到一些優秀地方政府引導基金的經營管理和投資運作(如重慶產業引導股權投資基金等),目睹了多支政府引導基金的設立、發展和模式變遷。得益于與業內專家及一線投資者的交流,結合實踐形成了對目前行業現狀、存在問題及未來走向的一些認識與思考。

    一、發展現狀

    政府引導基金內涵:是由政府設立并與社會資本共同發起設立的政策性基金,用于增加股權投資的政府資金供給,克服單純通過市場配置股權資本的市場失靈問題,促進創新業企業股權融資,發揮財政資金的杠桿放大效應,實現發展戰略新興產業、優化產業結構、加快我國經濟轉型的目的。

    從行業發展歷程看,2014年~2016年政府引導基金規模均呈現井噴式增長,到目前全國設立引導基金千余只。這兩年新成立政府引導基金442家,目標募集資金共36001億元,而2015年僅有15090億元,同比增長138%。相比來看,過去數年政府引導基金直到2013年基金規模只有730億元,近三年來政府引導基金規??芍^幾何級增長。

    政府引導基金聚焦投資于產業,促進供給側改革作用顯著。相比2008年投資基礎設施拉動經濟需求端,政府引導基金更像政府投資的升級版,通過股權投資推進供給側改革,實現供給端產業結構調整及升級,從其更多聚焦在七大戰略新興產業、生產性與生活性服務業可見端倪。

    同時,還優化了財政促進產業發展扶持方式。過往財政對產業支持更多通過無償撥款方式,但受限于政府行政審核項目能力,投資項目分散無法達到優質績效,被投資企業也不能形成產業引領作用;同時財政資金通過無償撥款也不能實現資金滾動投資,另有部分企業巧立名目,常出現多報冒領及灰色交易現象。而優秀的政府引導基金多采取母基金股權投資方式帶動社會資本先后跟進投資,緩解創新企業發展初期資金不足問題的同時,充分放大財政資金產業引導作用。另外通過投資項目的IPO退出或者股權轉讓獲取收益,進一步增加政府引導基金規模,推動財政資金良性循環使用。

    二、設立意義

    1. 引導社會資金集聚,形成資本供給效應。

    引導基金的設立能夠有效地改善企業資本的供給,解決企業投資的資金來源問題。

    2. 優化資金配置方向,落實國家產業政策。

    政府引導基金的投資對象是以創新型企業為主體,從而起到引導和帶動社會資本對高科技創新企業的投資。通過設立政府引導基金,以政府信用吸引社會資金,可以改善和調整社會資金配置,引導資金流向生物醫藥、節能環保、新能源與新材料等戰略性新興產業領域,培育出一批以市場為導向、以自主研發為動力的創新型企業,有利于產業結構的調整升級。

    3. 引導資金投資方向,扶持創新中小企業。

    政府引導基金有一個較強的政策導向——扶植極具創新能力的中小企業。目前,國內很多創業投資機構及海外基金均出現投資企業階段不均衡的特點,多傾向于投資中后期的項目,特別是已經能看到上市前景(Pre-IPO)的企業更是如此。而處于種子期與初創期的企業具有很高的風險,正處于生死存亡的關鍵時刻,但卻很難吸引到資金的投入。創業早期企業存在融資困難,而中后期企業資金供給相對過剩。通過設立政府引導基金,引導社會資金投資處于初創期的企業,從而可以培養一批極具創新能力、市場前景好的初創期 企業快速成長,為商業化創業投資機構進一步投資規避一定的風險,引導其后續投資,用“接力棒”方式將企業做強做大,最終實現政府目標的創業投資機構和商業化的創業投資機構共同發展,建立起政府資金和商業資金相互促進、相互依賴的創業投資體系。

    4. 引導資金區域流向,協調區域經濟發展。

    市場機制的作用會擴大地區間的創業投資資源不平衡現象,經濟條件優越,發展條件越好的東部地區,越容易獲得創投資本;而經濟條件惡劣,發展越落后的中西部地區,越難獲得創投資本。創業投資資本分布的不平衡進一步擴大了區域經濟之間的差距。通過設立政府引導基金,引導社會資金投資于中西部地區,爭取更多的中西部投資項目,有利于緩解區域間經濟發展不平衡,對促進區域經濟協調發展具有重要的推動作用。

    三、當前主要問題及根源

    投資效果:從中央到地方,卻多有呈現政府引導基金資金“沉睡”狀況逐年惡化,本應發揮調節市場失靈作用卻在商業銀行變成了定期存款。如至2015年底,中央財政設立的13項政府投資基金募集資金中,有1082.51億元(占30%)結存未用。抽查地方6項基金發現,占66%轉作銀行定期存款。

    產業引導基金結存嚴重,究其原因,主要有以下幾點:

    1、有隱情。政府引導基金在2014年開始接連暴增,源于2014年財政部的將清理存量政府財政資金并收回統籌安排以及2015年清理財政補貼的相關規定,相關部門為了保住資金,在財政扶持產業發展資金分配方式改為“撥改投”環境下,一線城市迅速設立引導基金后,二三線城市甚至縣區政府也均迅速跟進,短期形成大規模政府引導基金。從財政政策來看,中央倒逼地方政府資金轉變資金使用方式,而政府引導基金便是給地方政府資金預留的出口。

    2、花不完?;鹪O立規模不應該基于政府意愿和財政出資能力,而更多應該視當地經濟發展情況和創業項目儲備而定。

    經研究模擬測算:假設當地企業前20%企業屬于優質企業,其中有10%~30%企業有股權融資需求及意愿,引導基金下專項基金對母基金進行4倍杠桿放大作用,而專項基金由于參股不控股而投資企業股份低于30%,則母基金總計可以覆蓋相對于自己體量200倍以上的經濟體量。舉例來說,某省份2016年GDP接近2萬億規模,其省級引導基金2000億規模,按以上邏輯測算投資可覆蓋40萬億經濟體量,遠遠超過其可覆蓋范圍。甚至部分縣區級政府甚至設立100億上政府引導基金母基金,大量資金涌入進行股權融資,必然導致資金結余。

    3、不敢花。政府極為重視資金安全性,核心關切的可能并非收益,而是不能出風險,關注國有資產保值增值,嚴防國有資產流失。另外有一大部分原因是引導基金還未有足夠專業能力可以把錢投出去、管得好。

    4、可投項目匱乏。目前各地政府引導基金都會對投資地域和行業做出嚴格界定。如有的地方原規定“專項基金投資于本地企業的額度應不低于總規模的80%”,而全國產業投資活躍區域如深圳、蘇州(如蘇州工業園區項目儲備超過1000個)等城市并不多見,這增添尋找優質項目難度,也導致部分優秀市場化投資機構不敢與引導基金合作。

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